首个财政重整地级市出现 该慌吗？

鹤岗，这座曾因“白菜房价”火遍全网的黑龙江小城，近期因市人社局的一则通知，再次被推上风口浪尖。

通知中提到，因为“实施财政重整计划，取消公开招聘政府基层工作人员。”

财政重整，最早出现在国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》。其中提出，市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

简而言之，就是地方财政“极度困难”，需要提前处置，防止“破产”。

十年人口下降15.81%，目前仅89万人的鹤岗，每年公共财政收入仅有20多亿，公共财政支出却突破百亿，严重依赖上级财政转移支付；截至2020年末，鹤岗市地方政府债务余额达到131.1亿元。

鹤岗已成我国首个实施财政重整的地级市。不过，10%的红线并非唯一触发条件，由于鹤岗相关数据信息不完整，具体占比情况不得而知。

本次重整，将通过一系列“开源”、“节流”或处置政府资产等措施，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。

上周一（12月27日）召开的全国财政工作视频会议也关注了相关问题，会议提出，推动财力向基层倾斜，继续用好财政资金直达机制，有效防范基层财政运行风险。会议还提出，加大中央对地方转移支付，兜牢基层“三保”底线。

华夏新供给经济学研究院创始院长、中国财政科学研究院研究员贾康对观察者网表示，“地方政府出现这样极端的案例会导致其非常被动，其他地方要引以为戒。”

以鹤岗为背景拍摄的电影《锤子镰刀都休息》剧照

“财政形势极其严峻”

鹤岗，与鸡西、双鸭山、七台河并称“黑龙江四大煤城”，是东北重要的老工业基地，典型的煤炭资源型城市。近年来，随着煤炭资源逐渐枯竭，煤炭产业由盛转衰，这座以煤炭资源为经济支柱的传统煤城陷入发展困境。

2011年，鹤岗被国家发改委列为第三批资源枯竭型城市。据黑龙江市第七次全国人口普查数据，截至2020年11月1日鹤岗常驻人口891271人，十年人口下降15.81%。

2020年鹤岗市国民经济和社会发展统计公报显示，全市实现地区生产总值（GDP）初步核算为340.2亿元，按可比价格计算，比上年增长0.3%；鹤岗市公布实现全口径财政收入38.8亿元，比上年下降10.3%，其中公共财政收入23亿元，下降7.8%；全口径财政支出157.7亿元，比上年增长0.3%。

2021年12月23日，鹤岗市人社局发布《关于取消公开招聘政府基层工作人员计划的通知》：

因鹤岗市政府实施财政重整计划，财力情况发生重大变化，决定取消公开招聘政府基层工作人员计划，敬请理解。

鹤岗市人社局通知截图鹤岗市人社局通知截图

目前鹤岗市人民政府网站已无法搜索到这则通知，但有关内容却持续引发舆论热议。

观察者网注意到，去年7月26日，鹤岗市委副书记、市长王兴柱主持召开市政府十六届七十二次常务会议，对2021年上半年鹤岗市经济形势进行分析反思；汇报了鹤岗市财政重整计划实施方案、预算调整情况和专项资金盘活等情况。

会议强调：

当前，鹤岗市财政形势极其严峻，鹤岗市将启动财政重整计划，要汇聚工作合力，牢固树立“一盘棋”思想，坚定信心，共渡难关，通过开源节流、摸清家底、监管到位等有效措施，推动财政运行逐渐恢复正常。

财政如何重整？

财政重整，是指债务高风险地区在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基础上，依法履行相关程序，通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。

实施债务高风险地区财政重整，是地方政府债务应急处置的重要内容，也是世界各国普遍采用的做法。

不过，华夏新供给经济学研究院创始院长、中国财政科学研究院研究员贾康表示，不能把财政重整理解为美国等国的“政府破产”。

贾康1月4日对观察者网介绍，财政重整是要全面系统地考虑如何克服地方政府面临的困难，“这其中当然包括地方政府想方设法进行资金腾挪、缓解困难，但一定离不开上级政府的帮助。地方政府一定是非常困难才明确宣布财政重整，仅靠自己的力量明显是不够的。”

1994年12月，美国加州奥兰治县（又译橘县）申请破产保护  图为当时《洛杉矶时报》报道

“中国版”的财政重整，首次出现在国务院办公厅2016年11月对外发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》（以下简称《预案》）中。

根据《预案》，财政重整的主要措施，包括：一、拓宽财源渠道；二、优化支出结构；三、处置政府资产；四、申请省级救助；五、加强预算审查；六、改进财政管理。

具体而言，要依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度，增加政府性资源收益。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，可以暂停其他财税优惠政策，待危机解除后再行恢复。

财政重整期内，除必要的基本民生政策支出和政府有效运转支出外，视债务风险等级，本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减，主要涉及：

1、压缩基本建设支出；2、压缩政府公用经费；3、控制人员福利开支；4、清理各类对企事业单位的补助补贴；5、调整过高支出标准；6、暂停土地出让收入各项政策性计提。

指定机构可以统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。

采取以上措施后，如果风险地区财政收支仍难以平衡，可以向省级政府申请临时救助，包括但不限于：代偿部分政府债务，加大财政转移支付力度，减免部分专项转移支付配套资金等。待财政重整计划实施结束后，由省级政府自行决定是否收回相关资金。

贾康表示，鹤岗取消招聘政府基层工作人员是财政重整措施中的一项，“既然那么困难了，现在就要千方百计减少支出，当下不再扩招公务员。但这只是暂停的意思，以后政府运行需要解决人员配置问题时，还是会想办法解决。现在那么多困难堆积在一起，目前不再招新人也是情理之中。”

      鹤岗为何会启动财政重整？

关于启动财政重整的条件，《预案》明确：

市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

2020年度鹤岗市一般公共预算收支决算显示，当年一般公共财政支出136.8亿元，其中债务付息支出为1.4亿元，占比仅为1.02%；2019年一般公共财政支出143亿元，其中债务付息1.08亿元，占比仅为0.76%。

2021年鹤岗市决算尚未公开，但根据鹤岗市政府去年2月发布的2021年全市一般公共预算支出显示，当地政府一般债务付息支出为2.3亿元，公共预算总支出为67.7亿元，前者占比约3.4%。

此外，2019、2020两年鹤岗市专项债务付息支出一栏皆为空白。

通过上述数据，暂无法判断导致鹤岗市启动财政重整原因，是否由于其年度一般或专项债务付息支出超过10%的红线。

不过，2020年度鹤岗市财政总决算强审说明提到，鹤岗市由于财力不足，无力支付到期的债务性/专项债务付息资金，全部列在暂付款科目中，没有体现在付息支出/专项债务付息支出中造成支出比例不足。

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